魏晓娜：从“捕诉一体”到“侦诉一体”：中国侦查控制路径之转型

（感谢中国硬笔书法家协会副主席、北京律师书画院院长刁品纯律师题字）

魏晓娜 | 中国人民大学法学院教授、博士生导师；《法学家》杂志编辑，中国法学会检察学研究会理事。

发表于《政治与法律》2021年第10期。感谢魏教授授权”司法兰亭会“推送。

中国目前的侦查控制机制以程序规则直接控制为主，证据规则间接控制为辅；以立法控制为主，司法控制为辅；对侦查的常态化控制来自于检察机关的侦查监督。从近年来的数据看，侦查监督的效果并不理想。目前的侦查控制机制，无论是对侦查入口(即立案)，还是对侦查过程本身，无论是力道还是覆盖范围，都存在不足。

控制侦查是检察机关的历史使命，更是客观诉讼规律的要求。目前“搭载”批捕的侦查控制机制—“捕诉一体”改革—覆盖面有限，副作用不小。未来应实现侦查控制路径的转型，即从“捕诉一体”转向“侦诉一体”。

侦查面向：亟需有效控制的侦查

(一)现有侦查控制机制之特点

中国目前的侦查控制机制，可以概括为三个特点：以程序规则直接控制为主，证据规则间接控制为辅；立法控制为主，司法控制为辅；以检察监督为主，以制约为辅。前两个特点可以放在一起讨论。观察中国的侦查控制模式，可以发现明显的路径依赖，即偏好于从立法上事先设立程序规则，预防非法取证的发生。

例如，《刑事诉讼法》第52条规定：“审判人员、检察人员、侦查人员必须依照法定程序，收集能够证实犯罪嫌疑人、被告人有罪或者无罪、犯罪情节轻重的各种证据。严禁刑讯逼供和以威胁、引诱、欺骗以及其他非法方法收集证据，不得强迫任何人证实自己有罪。”这一特点，即使在2012年立法增设非法证据排除规则之后也十分突出。

例如，2012年《刑事诉讼法修正案》在引入非法证据排除规则的同时，也修改了侦查讯问和拘留、逮捕后的程序规则，比如《刑事诉讼法》第123条规定：“侦查人员在讯问犯罪嫌疑人的时候，可以对讯问过程进行录音或者录像；对于可能判处无期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，应当对讯问过程进行录音或者录像。录音或者录像应当全程进行，保持完整性。”第85条规定：“拘留后，应当立即将被拘留人送看守所羁押，至迟不得超过二十四小时。”第93条规定：“逮捕后，应当立即将被拘留人送看守所羁押。”

2012年《刑事诉讼法修正案》为侦查控制增加了一种新的途径，即通过排除非法证据来对侦查取证进行事后的、间接的控制。然而，从近年的研究来看，非法证据排除规则的适用比率并不高。

笔者曾经对中国裁判文书网公布的全国基层法院2018年审理的当事人不认罪案件进行检索，从3839份刑事判决书中抽样出300份(涉及485名被告人)进行调查，只发现1个案件中启动了非法证据排除程序，而且该案最后也没有成功排除证据。单从适用率上就可以看出，依赖非法证据排除规则实施事后的司法上的侦查控制，效果十分有限。因此，说中国的侦查控制是“事先的程序规则直接控制为主，事后的证据规则间接控制为辅”，和“立法控制为主，司法控制为辅”应该是成立的。

在刑事司法中，对侦查的常态化控制来自于检察机关。检察机关的控制以监督为主，以制约为辅。这形成了目前中国侦查控制机制的第三个特点。实际上，对侦查活动的唯一外部制约机制来自于检察机关对批准逮捕权的掌控，也就是说，在侦查过程中，公安机关认为需要逮捕犯罪嫌疑人的，不能自行决定，必须报请检察机关批准逮捕。除此之外，对于其他侦查活动的外部控制，几乎完全是通过检察监督的方式进行。

(二)检察监督之效果

检察机关侦查监督之成效，可以参见以下两个统计表格反映的数据。

单从数据上看，检察机关对于公安机关立、撤案的监督和侦查监督还是卓有成效的，监督采纳率从整体上看基本维持在高位。然而，上述数据也反映了目前的侦查控制存在的一些问题。

其一，从表1反映的监督立案的数据来看，2013年以前，公安机关对于监督立案的采纳率都维持在92%以上。从2014年起，该数据呈明显下滑趋势，2016年更跌到78.5%。78.5%的监督采纳率看似也不低，然而，按照《刑事诉讼法》第113条的表述，“人民检察院认为公安机关不立案理由不能成立的，应当通知公安机关立案，公安机关接到通知后应当立案”，立法并没有给公安机关留下不立案的余地，然而，2016以来公安机关拒不立案的比例竟然高达20%左右。

其二，表2反映的检察机关在2010年至2018年提出纠正违法意见的数据，从绝对数量上看并不低，最少的年份也有3万余件，最多的年份达7万余件。然而，一旦除以同期公安机关刑事立案数，提出违法纠正意见的比率在大多数年份都跌破1%。这未必说明公安机关违法侦查的比例极低，更可能反映了检察机关发现和纠正违法侦查的途径有着严重的局限性，也就是说，在案件移送审查起诉之前，除了利用审查批捕的机会，检察机关几乎没有行使侦查监督的其他途径。

其三，综合表1和表2，公安机关对于检察机关监督立案、监督撤案的意见采纳率，以及纠正违法监督采纳率在2016年前后开始出现明显下滑趋势。另据最高人民检察院2021年4月公布的“2021年1月至3月全国检察机关主要办案数据”显示，2021年1月至3月，全国检察机关开展立案(撤案)监督合计11270件，监督后公安机关已立案(撤案)8887件，占监督数的78.9%；针对侦查活动违法行为，提出纠正12545件，已纠正8696件，监督采纳率69.3%，同比减少10.6个百分点，监督采纳率首次跌破70%。立案(撤案)监督采纳率和纠正违法侦查监督采纳率在2021年第一个季度双双创下了新低。

2016年是国家监察体制改革启动之年，检察机关面临着职务犯罪侦查权全面丧失的种种猜测，徘徊在改革的十字路口。最终的改革方案虽未完全取消职务犯罪侦查权，但对检察机关的职务犯罪侦查权进行大幅度削夺，过往靠职务犯罪侦查权支撑起来的监督权威似乎已难以为继。

(三)现有侦查控制机制之不足

上述数据一定程度上反映了检察机关侦查监督的效果。在数据之外，实际上，无论是对侦查入口(即立案)，还是对侦查过程本身，无论是力道还是覆盖范围，目前的侦查控制机制运行效果并不理想。

1.侦查入口的把关不到位

众所周知，为了解决“告状难”问题，我国《刑事诉讼法》第113条设置了立案监督条款，即对于该立案而不立案的，检察机关应当要求公安机关说明不立案的理由，检察机关认为不立案的理由不成立的，应当通知公安机关立案。

随着市场经济的发展，市场经济领域内民事经济纠纷数量激增，有些地方公安机关的侦查人员或者由于业务素质不到位，或者在部门利益的驱动下，或者出于地方保护主义，或者在办案指标的压力下，违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，查封、扣押经济纠纷财产，立案后不急于收集证据，而是忙着追缴赃款赃物，以便获得政府部门的返还利益。涉案企业由于厂房、设备、流动资金等被查封、扣押、冻结，生产经营难以为继，迅速陷入困顿、停产，乃至破产。

2010年，最高人民检察院、公安部联合发布《关于刑事立案监督有关问题的规定(试行)》，对于不该立案而立案，违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷等违法立案的情形，尚未提请批捕或者审查起诉的，检察机关应当要求公安机关书面说明立案理由，认为公安机关立案理由不成立的，应当通知公安机关撤销案件。该规定的基本精神分别被2012年和2019年《人民检察院刑事诉讼规则》所吸收，只在表述上略有差异。但是，2012年《刑事诉讼法》修改时并没有吸收该规定的内容，没有增加检察机关对不该立案而立案的案件进行监督的条文。由此导致公安机关对于监督撤案态度消极。

2012年修订的《公安机关办理刑事案件程序规定》第180条只是规定“人民检察院认为公安机关不应当立案而立案，提出纠正意见的，公安机关应当进行调查核实，并将有关情况回复人民检察院”，并未如监督立案一样要求“公安机关应当在收到通知书后十五日以内立案”。

因此，在监督撤案问题上，《人民检察院刑事诉讼规则》和《公安机关办理刑事案件程序规定》做出了完全不同的规定，地方检察机关和公安机关在监督撤案问题上陷入无所适从的混乱状态。众所周知，立案程序作为隔离正常的经济社会活动与刑事诉讼的一道屏障，在中国有着极为重要的权利保障功能。违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，不仅会侵犯民营企业的合法权益，更会伤及民营经济的活力。

2.对侦查过程的控制不到位

在立案后的侦查阶段，除了公安机关不能自行决定逮捕，需要提请检察机关批准外，还有大量既可以干预公民的人身权、财产权、隐私权，又可以自行决定的手段，前者包括拘传、取保候审、监视居住(包括对人身自由的干预强度不亚于逮捕的指定居所监视居住)、拘留，后者包括搜查、查封、扣押、冻结、技术侦查等手段。

这些手段的采用，决定前不需要司法审查，实施后无法提起司法救济，而对于涉案当事人或者涉案企业而言，一旦进入刑事诉讼，相关的人身自由权、财产权等若被不当侵犯则几乎没有有效的救济途径。

例如，《刑事诉讼法》第79条规定，“监视居住最长不得超过6个月”，根据笔者在调研中了解到的情况，在侦查实践中，不少地方公安机关的侦查人员都将此条解释为每次监视居住不得超过6个月，且监视居住可以在侦查阶段多次使用。而被多次采取监视居住措施，累计监视居住期限远远超过6个月的当事人并无有效的救济途径。

实践中违法、超范围查封、扣押、冻结涉案财产现象也屡见不鲜。近日，网上一封落款为“义乌市公安局刑事侦查大队”的《致全国各地公安机关的一封信》引发关注。信中表示当地“出现了企业因流动资金问题濒临破产，经营户支付不了供货商货款，发不起工资等情形，给义乌经济和社会稳定造成极大影响”，呼吁各地公安机关在对义乌经营户或外贸公司取证时，充分理解义乌企业及个体工商户在外贸行业中存在的现状与问题。

事情缘起于2020年警方针对电信诈骗、网络赌博等违法行为开展的“断卡(电话卡、银行卡)行动”。不少义乌商户通过地下钱庄收付款，而地下钱庄往往掺杂了电信诈骗等违法犯罪资金，如果商户的银行账户与其发生来往，很容易被波及。

从2020年下半年起，义乌外贸商户银行账户被异地公安机关冻结的事件频频发生。账户被冻结的义乌外贸商户别无他法，只能结伴赴外地找公安机关申诉，“自证清白”，寻求解冻账户，“结果也是失望而回”。

实际上，正式做出立案决定之前对案件进行调查核实，不得采取限制被调查对象人身、财产权利的措施，这是中国刑事诉讼的一个基本规则。《公安机关办理刑事案件程序规定》第174条规定：“调查核实过程中，公安机关可以依照有关法律和规定采取询问、查询、勘验、鉴定和调取证据材料等不限制被调查对象人身、财产权利的措施。但是，不得对被调查对象采取强制措施，不得查封、扣押、冻结被调查对象的财产，不得采取技术侦查措施。”

《人民检察院刑事诉讼规则》第169条也做出类似规定。由此可见，这种在正式立案、将具体商户确定为犯罪嫌疑人之前即大规模、大范围“冻卡”行动，完全是违法的。即便是正式立案后，因为仅仅几万、几千甚至几百元的涉案金额，就超范围地将商户们高达数十万、百万的账户完全冻结，也是不合法的。这种大规模出现的异地公安机关违法行动，说明目前的侦查控制机制基本上是无效的。

3.对侦查出口缺乏有效管控

对于侦查后的处理，我国《刑事诉讼法》只提供了两种方案：一是侦查终结，即经过侦查后，认为犯罪事实清楚，证据确实、充分的，作侦查终结处理，并写出起诉意见书，连同案卷材料、证据一并移送同级人民检察院；二是撤销案件，即在侦查过程中，发现不应对犯罪嫌疑人追究刑事责任的，就撤销案件。《公安机关办理刑事案件程序规定》对撤销案件的适用细化为六种情形。《刑事诉讼法》提供的两种方案都是在案件事实已经查清的基础上作出黑白分明的两种处理，其前提都是案件事实、证据不存在重大的疑点。

然而，在现实的侦查实践中，有大量的案件既不属于适用撤销案件的情形，也难以做到犯罪事实清楚，证据确实、充分，这样的案件如何处理，刑事诉讼法并没有给出回答。

此外，考虑到各种主客观条件的限制，刑事案件能不能侦破、在多长时间内侦破都是无法人为设计的，本着一种务实的态度，我国《刑事诉讼法》并没有如审查起诉、一审、二审等诉讼阶段一样规定侦查办案期限。

因此，理论上，无论立案了多久，只要发现了新的证据，都可以随时激活侦查程序，抓获犯罪嫌疑人。只有在犯罪嫌疑人被逮捕后，才开始计算侦查羁押期限。这样处理，一方面可以对犯罪保持高压态势，有利于惩罚犯罪目标的达成；另一方面，也充分考虑了侦查过程中保障人权的需要，防止长期、超期羁押嫌疑人。然而，由于侦查羁押以逮捕作为起算的时间节点，在侦查实践中，只要不提请逮捕，侦查持续多久，就完全不受限制。

这样一来，被侦查对象的犯罪嫌疑人身份就无限期地延续下去。仅2019年，检察系统采取专项清理行动，就排查出2687件既未撤案又未移送审查起诉、长期搁置的“挂案”。湖南湘潭57家民营企业涉嫌虚开增值税专用发票罪被立案侦查，因事实不清、证据不足，6年未予结案。实践中，只要没有撤销案件，涉案人员可以被反复地采取逮捕以外的其他强制措施—如监视居住，甚至是对人身自由干预强度不亚于逮捕的指定居所监视居住，涉案企业的财产和资金也无限期地处于被查封、扣押、冻结的状态。

法治的核心价值在于通过规则的治理为公民提供一种确定性和可预测性，以此作为开展未来生活规划的基础和前提。而我国由于对侦查出口缺乏明晰的管控，使得公民的人身和财产权利长期陷于一种不确定状态，既与无罪推定原则背道而驰，也违背了法治的核心要义。

检察监督：无从置喙的柔性控制

(一)控制侦查：检察机关的“天命”

现代检察制度诞生于法国大革命，被誉为“革命之子”，历史地看，创设检察制度的目的有三：一是打破纠问式程序之下法官大权独揽的格局，实现控审分离，以制约法官的权力；二是控制警察活动的合法性，防范警察权力失控；三是法治功能，即守护法律，保障人权。毫不夸张地说，控制侦查、制约审判，是检察机关与生俱来的“天命”。

(二)为何控制：检察机关公诉的客观需求

在我国刑事诉讼中，检察机关执掌的起诉职能与公安机关执掌的侦查职能具有天然的亲和性—这一点，与现代诉讼制度(不仅仅是刑事诉讼)所要求的起诉职能和审判职能彻底分离的关系迥然不同。这在客观上要求将侦查活动置于检察机关的引导和控制之下。现代刑事诉讼中的一系列制度和规则都反映了这一点。

例如，现代刑事诉讼制度要求检察机关承担公诉案件的证明责任。这意味着，检察机关在法庭上应当积极举证，履行证明公诉主张成立的责任。举证的前提是取得和占有证据，取证质量不高或证据不够充分，举证工作就会遭受“滑铁卢”。所以，以取证为核心的侦查职能，与以举证为核心的公诉职能本质上是“一条藤上的瓜”。一旦检察机关在法庭上的举证未能成功地达到法定的证明标准，就要承担败诉的后果。换句话说，取证(侦查)工作做得不到位，“板子”是要打在检察机关身上的。

再如，在非法证据排除规则的实际运作中，一旦辩方提出排除非法证据的申请获得成功，令审判人员认为可能存在以刑讯逼供等非法方法收集证据的情形，那么证明取证没有使用刑讯逼供等非法方法的责任就会落到检察机关的身上。

在我国，对于检察机关来说，这是一个几乎不可能完成的任务。其一，从古罗马时代起就存在的一个分配证明责任的规则，“为肯定之人应举证，为否定之人不举证”。在非法证据排除的场合，检察机关要证明的恰恰是一个否定性事实，即公安机关或者监察机关讯问犯罪嫌疑人时没有采用刑讯逼供等非法手段。其二，在公诉案件中，取证工作绝大多数情况下不是检察机关亲力亲为，而是由公安机关完成，而且，公安机关取证时，检察机关绝大多数情况下都不在场。

因此，要让检察机关举证证明公安机关在他不在场，也无从掌控的情况下进行的取证活动的合法性，尤其是要证明的是没有发生刑讯逼供等非法取证活动的否定性事实，几乎是一项不可能完成的任务，除非立法确立检察机关对于侦查取证活动的直接控制。

不少国家在制度设计上也反映了起诉职能与侦查职能的亲和性以及检察机关引导、控制侦查的思路。例如，在欧洲大陆以及受欧洲大陆传统深刻影响的国家，侦查与公诉并不作明确的阶段划分，侦查只是“公诉之准备”；侦查职能与起诉职能被一揽子地赋予了检察机关，真正的侦查主体是检察官；警察机关虽然与检察机关在组织上相互分离，但是一旦进入刑事诉讼，警察理论上只是检察官的助手，要接受检察官的领导和指挥，检察官对于不服从指挥的警察可以提请惩戒。

在最新一轮的司法改革中，中央提出“推进以审判为中心的诉讼制度改革”，这势必进一步强化检察机关控制侦查取证的迫切性。以审判为中心的诉讼制度改革要求“庭审在查明事实、认定证据、保护诉权、公正裁判中发挥决定性作用”，这意味着，除了法律明确规定的情形外，法官据以形成判决基础的信息原则上应当全部来源于庭审。为此，庭审应当贯彻直接、言词、集中原则。

以审判为中心的改革不仅对庭审提出更高的要求，其影响终将溢出审判阶段，对审前程序产生连锁效应。对于检察机关来说，庭审实质化改革之下更高的举证要求，更严格的非法证据排除规则，最终会经由证明责任，将负担传递给公诉方，对公诉人的举证、质证提出更高的要求。对于侦查机关而言，由于直接言词原则的不断推进，侦查的功能和目标也势必发生相应的变化。在过去，侦查阶段的任务主要是收集供审判使用的证据。

然而，随着以审判为中心改革的推进，作为一种大趋势，侦查案卷的作用必将逐步受到人为限制，侦查阶段收集的证据不再如过去那样可以无障碍地进入审判。因此，侦查的任务要进行相应调整，即从过去的服务于审判，转变为服务于公诉，侦查在很大程度上会变成公诉的准备阶段。

深化以审判为中心的诉讼制度改革，意味着对控方提出了更高的标准、更严的要求，有可能会影响打击犯罪目标的实现，这也是推行此项改革短期内将会付出的社会成本。为了不影响打击犯罪的有效性，就必须提高公诉的质量，加强对侦查行为的指导和控制也显得越发迫切。这在客观上需要整合公诉和侦查两种职能，以“公诉引导侦查”提高侦查的效率，以“公诉控制侦查”提高侦查的质量。

(三)如何控制：一个时代难题

然而现实是，随着监察体制改革的推进并上升为国家立法，检察机关失去了职务犯罪侦查权，侦查监督的威慑力不增反降。而且，即使不考虑职务犯罪侦查权这一因素，在现行法律体系下，检察机关也缺乏有效控制侦查和职务犯罪调查的正式途径和手段。

2018年《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》第13条和2019年修订后的《人民检察院刑事诉讼规则》第256条都规定了“人民检察院提前介入”职务犯罪调查。但是，由于检察机关介入职务犯罪调查的被动性和事后性，并不能对职务犯罪调查形成实质意义上的控制。

《人民检察院刑事诉讼规则》第256条规定了检察机关可以主动介入重大、疑难、复杂案件的侦查活动，监督侦查活动是否合法。但是，众所周知，监督不同于制约。制约是事前的、刚性的；监督一般是事后的、柔性的，难以形成有效的控制。可以说，如何加强侦查控制，已经成为摆在检察机关面前的一个时代难题。在这种困难局面下，检察机关只能借助于审查批捕这个唯一具有制约性的权力，在现有合法手段上“搭载”新的功能，借以实现对侦查的引导和控制。

监察体制改革后，被削夺了大部分侦查权的检察机关产生了空前的危机感，主观上产生了整合自身力量的需要，近年来采取了一系列强化引导、控制侦查活动的改革举措。

例如，最高人民检察院2015年印发的《关于加强出庭公诉工作的意见》，提出要积极介入侦查、引导取证，对重大、疑难、复杂案件，坚持介入范围适当、时机适时、程度适度原则，引导侦查机关(部门)完善证据链条和证明体系。

2017年“两高三部”联合发布的《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》第14条规定向侦查办案场所派驻检察人员，确立驻所检察官侦查终结前讯问合法性的核查制度。

2020年1月13日，最高人民检察院、公安部、国家安全部又联合发布《关于重大案件侦查终结前开展讯问合法性核查工作若干问题的意见》，对驻所检察人员开展讯问合法性核查工作，包括核查范围、核查启动方式、核查分工及核查结果处置等均作了详细规定。

2018年《国家监察委员会与最高人民检察院办理职务犯罪案件工作衔接办法》第二章以专章规定了人民检察院提前介入监察机关职务犯罪调查工作；等等。其中，影响最大的当属检察机关“捕诉合一”或“捕诉一体化”改革。

2018年7月25日，最高人民检察院检察长张军在深圳举行的全国大检察官研讨班上提出将“内设机构改革”作为突破口，“要以案件类别划分、实行捕诉合一，形成完整的、适应司法责任制需求、有助于提高办案质量效率和提升检察官素质能力的内设机构体系。”

2018年底，中央通过《最高人民检察院职能配置、内设机构和人员编制规定》，最高人民检察院第一至第十检察厅按照新的职能和办案机制正式开始运作。

中国侦查控制路径之转型

(一)“捕诉一体”存在的问题

“捕诉一体”是检察机关面对侦查控制难题开出的一剂药方，然而，就侦查控制这一主题而言，疗效有限，副作用不小。所谓“捕诉一体”，就是把审查批捕和审查起诉两种职能同时赋予检察机关内部同一部门，以实现公诉对侦查的监督和证据指引工作的前移，拉近侦查和起诉的距离，强化侦查监督力度，提高侦查质量，使侦查能更好地为检察机关公诉做准备。

然而，这种方案本身即限制了侦查监督的覆盖范围，也就是说，它只能解决公安机关提请批捕的案件的侦查监督问题，对于公安机关没有提请批捕的案件，仍是检察监督的盲区。

实践中公安机关违法办案，插手经济纠纷，往往是在刑事立案后采取监视居住、取保候审的强制措施，逼迫经济纠纷的一方以保证金的形式偿还所谓的“赃款”，而不提请检察机关批捕，以规避检察机关监督。这就造成检察机关无法及时纠正违法办案、插手经济纠纷的问题。

“捕诉合一”改革副作用不小，从始至终都伴随着反对和质疑的声音。反对者认为，“捕诉合一”改革将作为强制措施的逮捕与作为国家追诉权的公诉混为一谈，违背基本诉讼规律，否定了逮捕的独立价值。将批捕权用作侦查控制的工具，审查批捕的职能将附属于、服务于追诉职能而丧失独立的价值，形成并强化“够罪即捕”的局面。

“捕诉合一”实际上是将最不应该合的两个东西(批捕与公诉职能)合在了一起。该合不合造成效率低下，该分不分导致公正难以维系。反对者所表达的不安并非杞人忧天。“捕诉一体”改革中所表达的公诉引导、监督、控制侦查取证的合理诉求应当得到考虑，但通过“捕诉一体”的方式实现侦查控制实属路径不当。

审查批捕作为一项具有司法性质的职能，涉及人身自由保护的独立价值，行使该职能的主体应当具有中立的属性，不宜由行使追诉职能的主体行使。否则，审查批捕职能势必成为公诉职能的附庸，逮捕“必要性”审查、“社会危险性”审查势必成为犯罪条件审查的附庸，审查批捕作为独立程序而存在的价值将荡然无存。因此，加强公诉对侦查的指导和控制，需要转变改革思路，舍弃“捕诉一体”的方案，另辟“侦诉一体化”之蹊径。

(二)“侦诉一体化”的初步构想

党的十八届四中全会《决定》提出，“完善对限制人身自由司法措施和侦查手段的司法监督，加强对刑讯逼供和非法取证的源头预防，健全冤假错案有效防范、及时纠正机制。”而“侦诉一体化”正是落实《决定》这一要求的有力举措。“侦诉一体”并不是主张负责公诉的检察机关和负责侦查的公安机关在组织上合二为一，而是在现有提前介入和检察监督的制度框架下，不再以批捕为媒介的情况下，拉近侦查和起诉两大职能的距离，通过检察引导侦查，提高侦查的效率，通过检察控制侦查，提高侦查的质量，创造检察引导、控制侦查的新格局。

1.强化检察机关对侦查的入口控制

立案是侦查的入口，既承担着向刑事诉讼程序输送刑事案件，以实现打击犯罪的功能，同时也是隔离刑事诉讼与公民正常社会生活的屏障，具有重要的权利保障功能。侦查入口控制，要防范两种情况：一是有案不立，造成被害人“告状无门”的困境；二是将民事、经济纠纷作为刑事案件立案。前者妨害了打击犯罪功能的实现，后者则击穿了立案的权利保障功能。

为了解决民众“告状难”的问题，1996年《刑事诉讼法修正案》从立法上确立了立案监督程序，为检察机关监督立案提供了较为坚实的法律基础。当前更为突出的问题是公安机关违法动用刑事手段插手民事、经济纠纷，而应对这种情况的监督撤案，却缺少如监督立案那样坚实的法律根据，公安机关接受监督的意愿不高，而且公安机关只要不提请批捕，也可以轻易规避检察机关的监督。

习近平曾在2018年11月1日召开的民营企业座谈会上指出，民营经济“贡献了50%以上的税收，60%以上的国内生产总值，70%以上的技术创新成果，80%以上的城镇劳动就业，90%以上的企业数量”。“我国民营经济已经成为推动我国发展不可或缺的力量，成为创业就业的主要领域、技术创新的重要主体、国家税收的重要来源”。

为此，一方面需要在立法上为检察机关的监督撤案提供明确的法律依据，另一方面，也需要增设立案报告和立案告知制度，即公安机关刑事立案后，应当立即书面报告检察机关，以接受检察机关的监督，同时告知当事人刑事立案情况，以及当事人申请检察机关监督撤案的权利。

2.加强对侦查过程的控制

重大、复杂、疑难刑事案件，以及在采取重要侦查行为(例如讯问)、干预公民基本权利措施(例如搜查、查封、扣押、冻结)之前，至少在侦查终结之前，公安机关应当向检察机关报告，由后者及时介入并提出监督指导意见。这同时也意味着检察机关侦查监督的方式和时机发生重大变化，即从目前的事后监督改变为事中监督、同步监督，以实现对侦查活动的提前介入，强化公诉职能对侦查职能的规范和引导作用。

3.强化对侦查出口的管控

对于侦查后的处理，我国刑事诉讼法规定了两种情况：一是没有犯罪事实或者不需要追究刑事责任的，撤销案件；二是对于犯罪事实清楚、证据确实充分的，移送审查起诉。《公安机关办理刑事案件程序规定》又提供了介于上述两者之间的第三种处理—终止侦查。终止侦查是在肯定有犯罪事实需要追究刑事责任，在不撤销案件的前提下针对犯罪嫌疑人或部分犯罪嫌疑人做出的出罪化处理。

不撤销案件意味着对相关案件可以继续侦查，终止侦查可以使得已不具备犯罪嫌疑的被侦查对象及时从刑事诉讼中解脱出来，恢复正常生产生活。但是，这距离规范的侦查出口管理，仍有一定的距离。

规范的侦查出口管理，要防范两种倾向：一是轻率撤案或者终止侦查；二是既不撤案又不移送审查起诉、长期搁置形成“挂案”。为此，一方面要确立撤销案件或者终止侦查的报告制度，公安机关决定撤销案件或者对特定犯罪嫌疑人中止侦查的，应当向检察机关提交报告，为检察机关履行法律监督职责提供便利；另一方面，设置具体侦查期限，扩大终止侦查适用范围。

立法不必一般性地限定侦查期限，然而，一旦产生具体的侦查对象(即犯罪嫌疑人)，尤其是对特定侦查对象的人身、财产采取监视居住或者查封、扣押、冻结等强制性措施时，即应当开始计算侦查期限。初始的侦查期限可以设定为6个月，期限届满前，侦查机关可以向检察机关申请延长期限，每次延长不超过6个月，如果有正当理由可以多次申请延长，但总期限不得超过18个月。如果超过侦查期限仍不能查清犯罪事实，则需要对犯罪嫌疑人终止侦查。

4.完善报告制度和权利告知制度，畅通常态化监督渠道

目前的刑事诉讼立法只在立案和审查批捕环节给检察机关提供了发现和识别公安机关违法行为的正规渠道，实践中形成的“捕诉合一”机制也是以“审查批捕”为主要依托实现检察机关对侦查活动的引导和控制，这些都大大局限了检察监督的视野和功能。

为此，立法应当为检察监督提供常态化的监督渠道，笔者建议增设立、撤案和重大侦查行为的检察报告制度，也就是说，公安机关做出立案、撤案决定时，针对特定侦查对象采取强制性措施时，应当同步向负有监督职责的检察机关提交报告，在技术上，可以借助大数据、人工智能办案系统实现公检办理刑事案件网上互联互通、数据共享，为检察机关履行监督职责提供常态化的畅通监督渠道。同时，侦查机关在履行告知义务时，应当告知当事人有权向检察机关申请法律监督。

5.强化侦查人员在刑事诉讼中接受检察机关监督的法定义务

我国《警察法》第48条明确规定：“人民警察执行职务，依法接受人民检察院……的监督。”该种接受检察机关监督的义务在刑事诉讼法中应当进一步得到强化，也就是说，侦查人员除非具备法定事由或者依法定程序，不得拒绝执行检察机关的指导和监督意见。同时，为强化检察机关对警察的控制力，应当赋予检察官在侦查人员考核、奖励、惩戒、晋升等方面实质性的话语权。

这也是欧洲大陆各国及其影响下的日本的通行做法，例如，在法国，检察长对其辖区内的司法警察警官进行评分(作出评价)，检察长的评语在对当事人作出任何晋级、提升决定之时是一个重要的考虑因素。在日本，如果警察不服从检察官的指令，检察官可以向对警察享有罢免、惩戒权的机构提起惩戒或罢免的诉讼。因此，为确立检察机关在侦查工作中的权威，应赋予检察机关对相关侦查人员启动惩戒程序的权力，并在侦查人员考核、奖惩、晋升等程序中赋予实质性的话语权。

结论

保证侦查权高效行使和规范运行，是现代法治国家面对的共同课题。目前我国的侦查控制机制主要通过检察监督进行，但效果有限，从侦查入口控制、侦查过程控制到侦查出口控制都存在一定的问题，有的已经产生了较为严重的实践后果。从检察机关的角度而言，引导、控制侦查既是检察机关的历史使命，也是客观诉讼规律的要求，推进以审判为中心的诉讼制度改革更是强化了这种要求。

然而，目前立法却没有给检察机关配置常态化、较为刚性的侦查手段，过往以职务犯罪侦查权为支撑的监督权威在监察体制改革后已经难以为继，检察机关遂出台“捕诉一体”改革予以应对。然而，“捕诉一体”在侦查控制方面覆盖面有限，副作用不小。

鉴于侦查、公诉两种职能的亲和性，未来的侦查控制机制应从“捕诉一体”转向“侦诉一体”，强化检察机关对侦查入口、侦查过程和侦查出口的全方位控制。然而，需要强调的是，“侦诉一体化”，是以“捕”“诉”两种职能的分拆为前提的。否则，反而形成“侦捕诉一体”的局面，审查批捕价值的独立性、职能的中立性，将彻底丧失。

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编辑 | 南开大学法学院研究生  刘兵